冯晓青：我国知识产权行政管理现状

　　一、问题的提出

　　从 封建“特权”衍化而来的知识产权，在今天虽已被作为私权对待，但行政因素在其管理中的作用并未减退。与其他财产权不同，知识产权所具有的无形性特征，使得行政管理在知识产权管理中的地位和作用无可替代。

　　为实现公益与私益的平衡，知识产权的权利范围需要行政机关在确权中加以界定；知识产品的无形性，使得大部 分知识产权需要经行政机关的登记；同时，作为公共产品，知识产品所具有的外部性特征又导致侵权行为较易发生，这就需要行政保护弥补司法保护较为滞后的不足。

　　可见，知识产权行政管理是知识产权管理中极为重要的方面，知识产权行政管理制度的建立具有相当的必要性。在知识产权行政管理制度中，不论是从行政授权还是 行政处理，也不论是行政救济还是行政服务，其中的每个环节都离不开行政机构的存在。对知识产权行政管理机构进行研究，对于了解知识产权行政管理的现状具有 一叶知秋之义。

　　1980年1月14日，国务院批准成立中国专利局。三十多年后的今天，我国已在不同领域、不同层级形成了较为全面的知识产权行政管理机构网络。

　　从 各机构所负有的主要职能来看，我国知识产权行政管理机构可分为知识产权局、版权局、商标局（商标处）、农业部门、林业部门、海关等类。

　　从各机构的层级来看，又可分为中央知识产权行政管理机构和地方知识产权行政管理机构两类，其中地方知识产权行政管理机构一般又分为省级、地级和县级三个层次。

　　在我国知识产 权行政管理机构迅猛发展的同时，需要从深层次考虑现行知识产权行政管理机构的设置是否合理以及进一步完善的对策。

　　特别是，就我国而言，知识产权行政保护与司法保护一起构成了知识产权保护的特色，所谓“两条途径、协调处理”。知识产权行政保护的基础是知识产权行政管理，而知识产权行政管理依托于一定的知识产权行政管理机构。

　　在知识产权越来越成为重要的市场资源、经营资源和战略资源的情况下，知识产权行政管理机构还承载着规制市场公平竞争秩序，调整围绕知识产 权而产生的利益关系，既有效保护知识产权人的利益，又有效防止权利滥用的重要使命，具有十分重要的市场规制功能。

　　如何优化我国知识产权行政管理机构的设 置，提高其规制市场功能，是提高我国知识产权行政管理效率，推进我国知识产权事业发展，完善市场机制，建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术 创新体系的基础保障。本文即在调查和分析我国现行知识产权行政管理机构设置情况的基础之上，提出完善我国知识产权行政管理机构及其规制市场功能的对策与思路。

　　二、我国知识产权行政管理机构设置的研究现状、研究价值与研究方法

　　（一）国内外研究现状

　　对于我国知识产权行政管理机构，国外学者很少涉猎。国内学者的研究也较少并主要集中在以下两方面：

　　一是对我国知识产权行政管理机构设置现状及弊端的研究。有学者指出，尽管在1998年4月我国即成立了国家知识产权局，但其并不具有管理各种知识产权的职能，而是主要起了统筹协调的作用。我国知识产权行政管理机构依然是“多足鼎立”，各自为政。此种设置引致了行政管理成本高、行政效率低下、有碍国际交流等弊端。

　　二是对我国知识产权行政管理机构的设置所提出的建议。目前主要关注美、日、德、英、韩、印度等国家知识产权行政管理机构设置模式，对于世界各国采用较多的二合一和三合一模式进行了阐释。 在借鉴外国模式的基础上，建议我国应采取一体化的知识产权行政管理机构设置模式。

        （二）研究方法

　　本文主要采用文献检索法、比较分析法、综合分析法、统计研究、实地调查等方法，研究的主要思路如下：调查→搜集资料→整理资料→分析资料→发现问题→解决问 题。在研究中，资料的搜集主要采取网络搜集和文献检索两种方式。其中，所搜索的网络主要有：国家知识产权局网站、中国保护知识产权网、新华网、中央各行政 机构网站、地方各知识产权行政管理机构网站、中国行政区划网；所查找的文献主要有：《历史的选择 伟大的实践—国家知识产权局成立30周年纪念文集》、《中国知识产权保护手册》、《中国知识产权年鉴》等。在对我国知识产权行政管理机构文献与信息以及知识产权行政管理实践把握的基础上，进而提出完善我国知识产权行政管理机构建构及其市场规制功能的观点与思路。

　　三、我国知识产权行政管理机构设置现状分析

　　基于我国知识产权行政管理机构的设置具有从中央到地方的特点，以下按照中央、省级、地级知识产权行政管理机构设置的模块进行研究。

　　（一）中央知识产权行政管理机构现状分析

　　表1：我国中央知识产权行政管理机构列表

　　通过对中央知识产权行政管理机构的设置进行资料的搜集整理后，得到表1。由上表可以看出，对于各类知识产权，我国中央均有相应的行政部门予以管理，已建立起 了较为全面的知识产权保护系统。但是，与世界各国较多采用的二合一和三合一的知识产权行政管理机构设置模式相比，我国现行的知识产权行政管理机构设置仍存 在诸多问题。

　　第一，其设置过于分散，相同职能存在一定的交叉重合。从表中可以看出，我国中央主要的知识产权行政管理机构多达十二个，如此之多的行政管理部门，仅靠国家知识产权局的协调作用，可能力不从心。各个知识产权行政管理部门之间的封闭性和难以避免的部门利益造成各自为政，甚至相互冲突，这使得知识产权各行政机构表现为局部有效，但难以获得整体最佳效果。这种行政管理职能的分散，不仅不利于某一类知识产权的保护，还可能导致知识产权内部各 种权利之间发生冲突。

　　第二，行政效率低下。由于各知识产权行政管理机构划分过细，职能单一，造成知识产权行政管理机构的管理效率低下。若采用联合保护的模式，则需要一个强有力的协调部门，又增加了行政成本。

　　第三，行政成本较高。由于每一机构均配备相应的政务、党务、财务、后勤、人事等管理和服务部门，造成大量的人力资源、设施及财政资金的浪费，增加了硬性的行 政成本，也不利于资源的共享和利用效率的提高。另外，机构设置的分散大大削弱了行政决策的科学性。由于各机构之间信息不能互通和共享，容易在授权与登记程序中造成权利冲突、重复授权、审查标准不统一等结果，权利人又不得不通过行政或司法程序予以再次维权，这无形中增加了软性的行政成本。

　　第四，我国中央知识产权行政管理机构的设置也不利于知识产权的国际保护。在世界贸易组织体制下，知识产权领域经常需要国际协调与合作，但是其他国家不知道该与中国众多管理机构中的哪一个机构沟通更合适。事实上，往往需要与多个机构进行交流，这对外方来说也造成了很多不便。

　　（二）省级知识产权行政管理机构现状分析

　　由于省级知识产权行政管理机构的设置与中央相一致，因此，考虑到设置较为分散繁杂的弊端，笔者仅对各省知识产权局、版权局和商标处进行了搜集。经过资料搜集，笔者发现，所搜集的我国31个省级行政区均设有知识产权局、版权局和商标处，已建立起较为全面的知识产权保护体系。但各省级行政区对知识产权保护的水平仍有所差异。从搜集资料时网站所显示的内容 来看，西部地区省级行政区在知识产权的保护上仍比较薄弱。另外，除因机构设置分散导致行政管理混乱外，各省之间的合作与交流也甚少，区域封闭性特征明显， 对于跨区域的大量知识产权侵权案件的查处，往往缺乏有效的协同与配合机制。

　　（三）地级知识产权行政管理机构现状分析

　　对于地级知识产权行政管理机构的设置现状，笔者主要以各地级行政区的知识产权局的设置为例进行了统计。由于某些地级行政区仍将相关知识产权事务归由科技局管理，而科技局是由科技部而非国家知识产权局领导的，其知识产权管理职能与专门的知识产权局相比较弱。因此，某一地级行政区是否设有专门的知识产权局从一定程度上反映了该地区知识产权行政管理水平的高低。通过对各地级行政区知识产权局的设立进行统计，笔者得到如下表格。

　　表2：地级行政区知识产权局数目区域对比表

　　由上表可见，在全国333个地级行政区划单位中，已有298个地级行政区划单位设立了知识产权局。这一将近九成的比重反映出我国各地级行政区对知识产权的重视以及其知识产权管理水平的提高。现在，县级行政区知识产权局的设立正在进行，一个健全的知识产权行政管理机构布局正在发展之中。同时，从上表我们可以看 到，我国各区域设有知识产权局的地级行政区在所有地级行政区中的比重从东部到中部再到西部呈递减趋势，这与东中西这三大经济带的经济发展水平是相一致的。

　　在现代社会，经济的发展离不开知识产权的保驾护航，而知识产权的良好保护又促进了经济的进一步发展。该表在这一方面也反映了经济发展与知识产权管理的关 系。在看到我国地级行政区知识产权行政管理机构的设立发展迅速的同时，其中仍存在一些问题值得我们关注。

　　如表所示，我国西部专设知识产权局的地级行政区数目在总数中所占比重仅为82%，低于中部地区近十个百分点，低于东部地区十五个百分点。在资料搜集过程中，笔者发现，青海省没有地级行政区设立知识产权 局，西藏自治区仅在日喀则地区和那曲地区设立了知识产权局。可见，西部地区地级行政区所设的知识产权局相对较少，知识产权行政管理相对落后。另外，在调查 过程中，地级和县级行政区的知识产权局网站大都较为简单，不利于公众对相关信息的了解，未能充分发挥网站的服务与宣传作用。