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作者 | 中南财经政法大学知识产权研究中心主任 吴汉东
当前，知识产权综合管理改革是党中央、国务院对深化知识产权领域改革的重大决策部署。本报特邀请吴汉东教授撰文，从综合管理与国际视野、深化改革与现实需求、管理改革与治理体系三方面介绍相关情况并发表其观点。吴汉东教授表示，按照党中央、国务院部署开展知识产权综合管理改革，意味着将从以往的知识产权分散管理，走向“三合一”或“二合一”的集中管理体制，鲜明地表现了“政府再造”的有效性目标和国家治理的现代化特征，对于国家深化改革、创新发展具有重要意义。
知识产权综合管理是治理体系的重要变革。在现代国家里，治理体系包含了与治理活动有关的一整套制度安排、组织形态和治理体制机制所构成的制度系统。在知识产权治理活动中，政府治理较之市场治理、社会治理具有更为重要的地位和作用。从分散管理向综合管理转变，由简单管控向科学治理转变，即构建一种与创新驱动发展要求相匹配、与强化政府公共服务职能相一致的知识产权集中管理体制，是推进国家治理现代化的重大举措。
综合管理与国际视野
知识产权是知识经济时代的主要制度基础。知识产权治理体系的形成，经历了制度文明成长的长期孕育。可以认为，坚持自身的制度创新与促进社会的知识创新，是知识产权治理的历史过程和时代使命。
对知识产权事务实行集中统一的行政管理体制，大体可分为两种具体模式：一是“三合一”模式，即集专利、商标和著作权为一体的集中统一管理模式；二是“二合一”模式，即专利和商标为一体，著作权另行分设的相对集中的管理模式。在世界知识产权组织188个成员中，有181个实行综合管理体制，其中采“三合一”模式的近40%，采“二合一”模式的占55%。在知识产权大国中，英国、加拿大、俄罗斯等实行集中统一管理；美国、法国等实行相对集中管理。采取集中管理体制是基于各类知识产权相同属性，科学配置治理结构，保障创新发展的一种选择。
知识产权集中管理体制的成因，受到早期知识产权二元类分的历史影响，更有着现代知识产权一体化的战略需求。在知识产权法律产生之初，因应国家授权和促进工商业发展之需要，基于工业产权与文学产权类分的权利样态，从而形成专利、商标“二合一”的管理模式。自20世纪以来，知识产权已经成为涵盖专利、商标、著作权、地理标志、商业秘密、植物新品种、半导体芯片等各类无形财产的法律体系。基于此，有必要构建一个知识产权与科技、文化、经济、贸易、外交相关的统一运行机制。
深化改革与现实需求
当前，我国国家层面知识产权管理涉及国家知识产权局、国家工商行政管理总局、国家新闻出版广电总局（国家版权局）、农业部、国家林业局等10多家部门和单位，存在“各管一摊，分立并行，职能交叉”的情况。国家知识产权局负责专利、集成电路布图设计的管理和审批；国家工商总局商标局负责商标（包括地理标志）的注册和管理；国家新闻出版广电总局（国家版权局）负责版权相关管理；农业部负责草本的植物新品种及农产品地理标志相关管理；国家林业局负责木本的植物新品种相关管理；国家质量监督检验检疫总局负责原产地地理标志产品相关管理。除此之外，海关总署、文化部、科技部、商务部等分别承担与其业务相关的知识产权管理工作。
由于国家层面分立式的管理格局，导致地方知识产权管理机构在机构性质、行政级别、职能配置、隶属关系等方面也较为复杂：有的是行政单位，有的是事业单位；省一级知识产权管理机构，有的是正厅级，有的是副厅级，甚至是处级；有的是独立机构，有的是地方科技厅（局）内设机构等。地方专利、商标、版权等管理部门各自都有执法队伍，版权执法由文化大队执行，专利有单独执法队伍，商标执法由工商行政管理机构负责。
在知识产权领域，中央管理格局的分离与地方管理体系的多样，是当前面临的突出问题。其主要表现为：一是分散管理对知识产权治理绩效的制约。目前知识产权管理部门繁多，诸多可以由部门内部协调的事项变为部门之间协调，可以由一个部门与多部门进行协调的事项变为多部门与多部门之间协调。二是政出多门对知识产权集成运用的限制。由于“多头分散”的管理现状，各部门出台的扶持和监管政策存在目标不尽统一、内容不尽衔接、实施不够协调等问题，导致了知识产权集成运用效果不能充分显现。三是分散服务对企业知识产权成本的负担。分散的知识产权公共服务与企业对知识产权一体化服务的需求严重脱节。企业不得不将一件事分成多件事来办，往返于多个政府部门，生产经营成本大为增加。四是多头对外对知识产权国际事务的影响。处理知识产权国际事务，需要统一的涉外方略和集中的实施部门。由于管理分散，其他国家和国际组织在与我国进行知识产权交流合作时，不得不面对多个知识产权管理部门，而我国在开展对外交流合作时，也需要多个部门参与，容易造成发声不一的情况。针对上述问题，我们需要以科学合理、协调高效为目标，进行政府治理结构的权利配置，即推进知识产权综合管理改革。
管理改革与治理体系
实现知识产权的综合管理，是治理体系变革的重要制度设计。2015年12月，《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》印发，其中提出：“有条件的地方开展知识产权综合管理改革试点”。2016年12月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第三十次会议，审议通过了《关于开展知识产权综合管理改革试点总体方案》。由此可见，知识产权综合管理改革是党中央、国务院对深化知识产权领域改革的重大决策部署。同时，知识产权管理“三合一”或“二合一”，也是各地改进分散管理模式的试点样本。在全国范围内，江苏省苏州市于2008年推行专利和著作权综合管理模式，上海浦东新区自2015年以来首创专利、商标和著作权的集中管理机构。此外长沙市、成都市郫都区以及各自贸区等也开展了试点改革。上述地区和地方都积累了一定经验并取得明显成效，为知识产权深化改革、全面改革提供了有益的范本。可以认为，知识产权综合管理是战略目标要求、改革制度设计与“自下而上”试点共同作用的结果。
深化知识产权领域的体制改革，是加快知识产权强国建设，实施创新驱动发展战略和推进供给侧结构性改革的迫切需要。从现代国家治理的角度来看，管理体制改革是作为治理主体的政府对其治理体制的重构和治理能力的再造，从而实现依法行使国家管理职能、有效提供公共服务的目标。就其改革的主要任务和内容而言，有以下三个方面：一是建立综合型的知识产权管理体制。按照精简、统一、效能的原则，组建统一的知识产权行政管理部门，负责专利、商标、版权等知识产权行政管理职责，统筹协调涉外知识产权事宜。在综合管理体制下，新的管理部门应以提高授权审查质量、推动知识产权运用、营造知识产权环境为工作重点，逐渐实现从“管理”向“治理”的转变。二是构建统一性的知识产权执法体系。在以司法为主导的知识产权保护体系下，推进专利、商标、版权等知识产权综合行政执法，统筹行政执法与司法保护衔接，集中处理专利、商标、版权以及多种知识产权交叉的纠纷案件。加强知识产权行政执法能力建设，明确各级执法部门的工作职责和工作重点。三是提供一体化的知识产权公共服务。在知识产权综合管理体制下，界定政府知识产权公共服务的职责，整合知识产权公共服务资源，优化知识产权公共服务供给，实现知识产权信息等各类服务的便利化、集约化、高效化。在改善政府治理的同时，还要引导市场治理，加强统筹规划和行业管理。此外，应该扶持社会治理，发挥社会组织、企业和公民作用，完善知识产权维权援助机制。
总而言之，按照党中央、国务院部署开展知识产权综合管理改革，意味着将从以往的知识产权分散管理，走向“三合一”或“二合一”的集中管理体制，鲜明地表现了“政府再造”的有效性目标和国家治理的现代化特征，对于国家深化改革、创新发展具有重要意义。