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——浅析《互联网新闻信息服务管理规定（修订征求意见稿）》相关规定
作者:魏世军 百度公共政策研究院副院长
近期，由国家网信办政策法规局起草的《互联网新闻信息服务管理规定（修订征求意见稿）》（以下简称《修订稿》）正通过国务院法制办官网向社会公开征求意见。一些重大修改内容受到广泛关注。
如《修订稿》第六条第一款明确规定取得互联网新闻信息服务许可的适用范围，即“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、即时通信工具、搜索引擎以及其他具有新闻舆论或社会动员功能的应用向社会公众提供新闻信息采编发布、转载服务，以及提供新闻信息发布平台服务，应当取得互联网新闻信息服务许可。”
这意味着各类“新媒体”都被纳入管理范畴，从起初的网站特别是门户网站，到包括应用程序、论坛、博客、微博客、即时通信工具、搜索引擎以及其他具有新闻舆论或社会动员功能的应用。这些应用向公众提供新闻信息采编发布、转载服务，都应当取得互联网新闻信息服务许可。
那么，通过搜索引擎提供新闻信息服务（采编发布、转载服务）应当取得互联网新闻信息服务许可，是否意味着应当将搜索引擎界定为“自媒体”？是否会影响以搜索引擎为代表的信息检索服务行业？
本文认为，有必要从立法和业态发展实践两方面对这些问题进行解析。
搜索引擎提供的是信息检索服务
根据维基百科的解释，搜索引擎利用称为网络蜘蛛的自动搜索机器人程序来连上每一个网页上的超链接。机器人程序根据网页链到其中的超链接，就像日常生活中所说的“一传十，十传百……”一样，从少数几个网页开始，连到数据库上所有到其他网页的链接。理论上，若网页上有适当的超链接，机器人便可以遍历绝大部分网页。
按工作方式，搜索引擎主要可分为：全文搜索引擎、垂直搜索引擎和元搜索引擎。更有观点认为除这三大类引擎外，还有集合式搜索引擎、门户搜索引擎和免费链接列表等非主流形式。为方便起见，通常将这些形式统称为搜索引擎。
搜索引擎的信息检索服务与互联网新闻信息服务并非一回事
目前，行业内常见的与搜索技术有关、提供新闻信息服务的有百度新闻、搜狗新闻、今日头条等产品，也有将它们与新浪、网易、腾讯、搜狐、凤凰等新闻资讯服务应用统称为新闻客户端的。
以百度新闻和今日头条为例，两者均不采编新闻也无新闻采编资质，均采取了与国内主流媒体开展合作提供新闻源的方式。百度新闻搜索从上千个新闻源中收集并筛选新闻报道，系统自动分类排序。今日头条是基于数据挖掘的推荐引擎产品，内容来源上形成了抓取、合作、自媒体三条路径。
这些新闻客户端专注于提供互联网新闻信息，并通过用户设置和机器算法，为用户提供个性化新闻资讯服务，同时对新闻资讯进行主动推送，具有将权威媒体合作单位的新闻源进行转载发布的明显特性。因此，将这些产品明确为互联网新闻信息服务具有立法的合理性，行业内几无争议。实践中，这些产品基本上已取得互联网信息服务许可。
但另一方面，尽管搜索引擎信息检索服务与依托搜索技术的互联网新闻信息服务有一定交集，但二者仍存在较大差异。
（1）从信息的范围看，通过搜索引擎获取的信息量远远大于新闻信息，理论上可以是通过从互联网上提取各个网站的信息而创建的数据库，既有新闻信息，也会有体育、娱乐、教育、医疗保健、药品和医疗器械、软件分发等海量信息。例如，以“访美”为关键词启动搜索引擎，在百度官网搜索找到“相关结果”约77700000个，在百度新闻中找到“相关新闻”约239000篇，前者信息量是后者的325倍多。
（2）从信息服务性质看，如前所述，前者是信息检索服务，后者是互联网新闻信息转载服务。
（3）从信息来源看，前者除依据国家法律法规和有关政策对检索信息作必要屏蔽，以及按有关网站要求不被搜索到外，并没有特别要求。
以百度为例，任何网站如果不想被百度收录（即不被搜索到），应及时向百度反映，或在其网站页面中根据拒绝蜘蛛协议（Robots Exclusion Protocol）加注拒绝收录的标记。否则，百度将依照惯例视其为可收录网站。后者按照《修订稿》要求，必须转载中央新闻单位或者省级直属新闻单位以及国家网信办确定的单位发布的新闻信息。
（4）从提供信息所承担责任看，前者通过技术手段和建立的投诉举报机制承担必要的违规和不良信息过滤责任，以及侵权信息“通知+移除”责任。
同时按照行业内共识，通过搜索引擎技术和服务所得的搜索结果链接的网页以及网页中内容，均系该网页所属第三方网站的所有者制作和提供，搜索引擎企业对第三方网页中内容的合法性、准确性、真实性、适用性、安全性等并不承担责任；
后者必须建立类似传统媒体监管的总编辑负责制以及信息发布审核、应急处置等制度，转载的新闻信息应当完整、准确，不得歪曲、篡改标题原意和新闻信息内容，并保证新闻信息来源可追溯。
（5）从信息删除和更新看，前者因搜索结果是由搜索引擎从被链接网站自动抓取有效内容后展现给用户的，在出现搜索快照侵权的情况下，通过规范的用户投诉反馈机制，当原网站内容已删除或更新后，搜索结果的快照随之删除或更新，最终呈现内容即被同步删除或更新；后者则因时政新闻源的特殊性，少有因直接侵害用户权益导致的信息删除或者更新，不仅如此，一般还能提供历史新闻信息的备查服务。
搜索引擎的信息检索服务与“自媒体”并非一回事
一直以来，以微博、微信、论坛和客户端为代表的新兴传播媒介被业内称为“自媒体”，是互联网信息内容主管部门的监管重点。国家网信办于2014年发布的《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》即被俗称为“微信十条”。《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》第六条、《网络安全法（草案）》第二十条第一款，以及近年来有关部门曾最后修订的《互联网信息服务管理办法》版本中都有网络服务提供者（网络运营者或互联网信息服务提供者）“为用户提供信息发布服务”的规定，它是指提供由互联网用户向公众发布信息的服务，实质上是指“自媒体”行为。
依据“科普中国”百科科学词条编写与应用工作项目审核提供的“自媒体”定义，“自媒体（We Media）”又称“公民媒体”或“个人媒体”，是指私人化、平民化、普泛化、自主化的传播者，以现代化、电子化的手段，向不特定的大多数或者特定的单个人传递规范性及非规范性信息的新媒体的总称。简言之，即公民用以发布自己亲眼所见、亲耳所闻事件的载体，如博客、微博、微信、论坛/BBS等网络社区。近日，清华大学沈阳教授团队发布的《中国自媒体发展报告》所指“自媒体”即为视音频平台、客户端、微信、微博、博客社区。
因此，《修订稿》规定互联网网站、应用程序、论坛、博客、微博客、即时通信工具、搜索引擎等向社会公众提供新闻信息采编发布、转载服务，适用互联网新闻信息服务监管规定，其本意似基于该“自媒体”特性。
但问题在于：
《修订稿》中的搜索引擎服务，如果指的是类似百度新闻、搜狗新闻、今日头条等垂直类搜索、新闻聚合型的转载发布服务，以及论坛等信息发布平台服务，纳入“自媒体”范畴有其合理之处；
如果将其扩大解释，将整个搜索引擎信息检索服务纳入“自媒体”范畴，简单视同为新媒体，则值得商榷。
如前所述，搜索引擎是信息检索服务，提供的是技术服务，专注于信息传递的便捷专业和广覆盖；互联网新闻信息服务是媒体服务，提供的是内容服务，专注于媒体公信力和舆论导向。
设想如果将搜索引擎整体界定为“自媒体”，要求一概适用互联网新闻信息服务监管制度，极可能造成如下重大影响：
1.搜索引擎借以信息检索的信息源急剧减少，对用户自由获取信息的合法权益不利（违法和不良信息应予屏蔽的除外）。
2.按照类似传统媒体的内容审核机制，相当于对互联网信息检索服务实行“先审后发”，将使互联网信息传播、流动的时效性大大降低。
3.提供搜索引擎信息检索服务，需事先将可能搜索到的所有信息内容进行分类，逐一申请获取相应许可证方能开展业务。而实际上，搜索引擎信息检索结果的优质度、可信度完全取决于信息源，搜索引擎仅发挥“信息中介”作用，认为搜索引擎能检索到何种信息，就直接推定搜索引擎提供了何种信息服务，值得推敲。
4.时政类新闻信息仅是互联网信息服务的一部分，将搜索引擎整体作为“自媒体”与现行《互联网信息服务管理办法》和《互联网新闻信息服务管理规定》完全相悖。
5.目前，行业内既有百度、搜狗、360等提供搜索引擎信息检索服务的民营企业，也有中国搜索（简称“国搜”）这样既是新闻信息源单位，又专门从事跨媒体、融媒体、新媒体传播载体的中央级媒体企业，不加区分地一概适用媒体监管措施的合理性有待商榷，对信息产业发展的影响值得研究。
实际上，关于搜索引擎信息检索服务的规制，从增值电信业务角度讲，《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》、《电信条例》等法律法规完全适用；从特殊的互联网信息服务角度讲，《侵权责任法》、《互联网信息服务管理办法》等法律法规也完全适用。
实践中，依据监管要求，搜索引擎信息检索结果中提示“根据相关法律法规和政策，部分搜索结果未予显示”即是行业内普遍规则。同时，随着信息技术的发展和市场竞争日益激烈化，搜索引擎信息检索服务也在逐渐向着精细精准、信息检索更规范有序的方向发展，将使网络用户更便捷更平等地获取信息。
因此，对《修订稿》中关于搜索引擎的规定，有必要进行深化研究，不宜将其一概确定为“自媒体”或媒体服务，适用互联网新闻信息服务监管制度。（作者：魏世军，百度公共政策研究院副院长）
来源:作者魏世军赐稿授权知产库发布